以福莱特和巴纳德为代表的社会系统学派学者对于“权威”、“组织”等公共行政关键概念的更新虽引人入胜，但是更多地被学界理解为一种拓宽了公共行政学的研究视野的“增益性”观点，并没有从根本上真正地触及正统行政学理论的根基。真正改写学科研究范式，带领学科走出“探寻原则和规律”观念桎梏，引领学科跨过“正统时期”的学者，当属理性决策理论的代表赫泊特·A·西蒙。

西蒙在学术界素有“跨学科旅行家”的盛誉。他的学术研究横跨政治学、行政学、经济学、数学和计算机科学等学科，并在几乎所有学科取得了不同凡响的成就。值得一提的是，西蒙是历史上唯一的一位以非经济学家身份获得诺贝尔经济学奖的学者。

在公共行政学领域，西蒙主张以人在实际生活中的行为为着眼点，以源于自然科学的逻辑实证主义方法展开研究。因此，西蒙在公共行政学领域所引领的理论流派也被称为行为主义行政学派或逻辑实证主义行政学派。具体来看，西蒙的公共行政学说由公共行政研究方法论、决策理论和组织理论三部分构成。

一、公共行政研究方法论

1.西蒙对于传统公共行政原则的批判

西蒙公共行政学说的理论起点是对于传统公共行政学理论奉为圭臬的“原则”的批判。西蒙指出，传统公共行政学家们所提出的每一条行政原则，都可以找到一条看起来同样合理的相反的原则。例如“专业分工”和“统一指挥”，又如“缩小控制幅度”和“减少组织层次”等原则之间就存在着相互冲突的现象。这样，传统的“行政原则”的科学性就成为了问题，所以西蒙更加直白地将其称之为“行政谚语”。西蒙认为，传统公共行政学所探寻、梳理、总结和宣扬的行政原则之所以缺乏科学性，是因为其运用的以政治哲学为基础的规范研究方法本身并不足够科学。因此，公共行政学研究方法的更新就成了整个学科发展的当务之急。

2.逻辑实证主义在公共行政学研究依然适用

在学术研究中，不同的研究方法必然会引领不同的研究实践。行政原则的“谚语化”现象，使西蒙坚定了扬弃传统的规范研究方法，探寻新研究方法的信念。西蒙所主张的新研究方法，正是逻辑实证主义(logical positivism)和行为主义(behaviourism)政治科学方法。从文本上来看，逻辑实证主义使西蒙形成了以下三方面的认识。一是事实（facts）和价值（values）的分立。所谓事实命题，是指客观事件中可观察的事务及其运作方式的陈述，价值命题则是关于偏好的表达。事实命题可以用“与事实是否相符”来判断其“真假”，而价值命题的判断标准则更多地依托于个人的主观偏好。西蒙之所以要区分事实命题与价值命题，是因为科学命题都是事实命题，相较而言，价值命题则不能通过观察、分析和实验等科学方法来进行处理。这样，西蒙就成功地将价值问题从科学研究中放逐了出去，从而将研究目标聚集在事实问题上。二是科学统一观念。逻辑实证主义并不认为社会科学和自然科学有着本质上的区别，认为两者拥有相同的方法论，共同属于理论科学。因此，无论是社会科学还是自然科学，其理论的推理都必须在逻辑上严密，且在经验上具有可检验性。这样，从属于社会科学的公共行政学同样获得了“科学”的身份，公共行政研究同样应该专注于事实问题，而非价值问题。三是经验主义立场。经验主义为逻辑实证主义者们提供了非常明确的研究程序——观察，然后进行检验。在具体的研究之中，科学家们通过试验来发现客观存在，从假设中发现能够被用来预测将来可能性的普遍法则。这也是西蒙所主张的，应该应用于公共行政学中的科学研究方法。

3.逻辑实证主义视野下公共行政研究的思路

西蒙将公共行政的研究对象集中在了行政活动中对于可供选择行为的决策方面。因此，“列举所有备选战略，确定每种战略可能产生的影响，并对这些影响进行评估”等决策的任务也就是公共行政学应该研究的核心问题。

正是在探讨如何科学地研究“决策”问题的过程中，西蒙构建起了自己的理论体系。在科学统一观念的作用下，西蒙并不接受传统公共行政学中对于基本定义的描述性界定方式。西蒙认为，凡是科学研究的名词定义都应该是操作性的（即与实证观察的事实或情况相一致的），公共行政学的名词自然不能例外。概念只有被以操作定义的方式界定下来，才能够成为研究这一学科，或建立这一学科理论或者原则的工具，即“概念工具”。在实际的学术研究中，概念工具通常都是一组遍及各个研究层次的相关概念，如物理学上的“粒子-原子-分子”等。对于一组概念的相互关系所做的说明就是一种理论，此类理论往往根据其所研究的主要概念而被命名为某某理论，如组织理论，系统理论等。就一组概念来研究一个问题的方法，被称为“概念探究”。基于这种思路，不难发现“西蒙在公共行政学方面的研究是以‘决策’为基本概念提出一组概念工具的，就分析单位而言，则是以‘决定前提’为最小分析单位，以决定为基本单位的”。纵观西蒙所构建的理论体系，决策是理解整个公共行政流程的核心性概念。因此，西蒙的行政理论也被称为“决策理论”。

这样，西蒙的研究思路及方法论就清晰地呈现了出来。在逻辑实证主义的作用下，西蒙首先将公共行政学的研究对象确定为抛却价值因素的“决策”活动，随后以“决策”为基本概念，提出了系列化的概念工具，从而将传统公共行政学所界定的各项组织职能转化为与决策相关的流程与环节，进而在文字上描述上准确地说明了行政组织的概貌及其运作方式，构建起了以“决策理论”为名的高度科学化的理论体系。

二、决策理论

1.行政活动应以满意解为目标

西蒙认为现实中知识不足、预见未来的困难以及可选择行为的有限性，决定了古典经济学所提出的“理性经济人”假设在实践过程中难以成立。以此为基础，西蒙提出了著名的“有限理性”，指出任何组织和个人所具备的只能是介于“完全理性”和“非理性”之间的“有限理性”。因此，应该用“行政人”假设取代“经济人”假设来思考公共行政组织的活动方式。与经济人相比，行政人倾向于对现实情形往往采用简化的模型而非探寻全貌；考虑少数备选方案而非全部方案；探寻现有环境下‘足够好’的方案而非最优的方案。以行政人假设为基础，西蒙用“令人满意”取代了“最优化”，为公共行政实践中的决策活动提供了更具有现实意义的准则。

2.管理就是决策观点的提出

在明确了准则后，西蒙对行政决策的构成进行了深入、全面的探讨。西蒙认为，决策并不是从几个备选方案中选定一个的简单活动，而是包含多个阶段涉及许多方面的系统性过程。西蒙看来，决策过程包括四个阶段：情报阶段，主要任务为探查环境，寻求决策的条件；设计阶段，主要任务为设计、制定和分析可供选择的备选方案；选择阶段，主要任务为从备选方案中选出合适的方案；评审阶段，主要任务为对所选择的方案进行评价。西蒙指出，决策的四个阶段相互衔接，缺一不可，且每个阶段自身也是一个复杂的决策而过程，整个决策过程“大圈套小圈，小圈中还有圈”。不难看出，西蒙通过对决策定义的界定，将管理活动的各项职能转化为了决策的各个阶段，从而将决策与管理等同起来。正是通过以“决策”为基本概念的概念工具的运用，西蒙完成了“决策理论”的建构，并提出了最为著名的“管理就是决策”的重要论断。

三、组织理论

1.组织平衡

在组织平衡方面，西蒙与巴纳德一样，都认为组织的存续依靠于贡献与满足的平衡。西蒙明确地指出，“组织中某一类群体的贡献，是组织提供给其他群体诱因的来源。如果贡献的总和在数量和种类上都很充分，足以提供必要数量和种类的诱因，那么组织就会生存和生长；反之，除非达到某种均衡，否则组织就会衰退乃至消亡”。除此之外，西蒙还探讨了贡献与诱因的含义、组织参与者的类型、作为诱因的组织目标以及组织平衡与效率等组织平衡中的基本问题

2.组织影响力

在组织影响力方面，西蒙认为个人一旦成为组织成员，其所作的有关组织的决定必然将受到组织的影响。西蒙将组织的影响力分为权威、沟通、训练、效率准则和组织认同（忠诚）五种。他认为，这五种组织影响力的实际影响情形是组织成员决策理性程度的关键，也是整个组织效率的关键。

3.组织设计

在组织设计方面，西蒙与其他学者不同，是从“如何为决策活动提供更好的信息处理服务”角度来思考的。西蒙认为：“（1）应当依据业务内容，而非领导权限将组织的结构形态应为上层、中层和基层三个层次，它们分别承担非程序性决策、程序化决策和直接的生产性业务工作；（2）应当根据决策职能，而非业务内容来完成组织纵横两方面的专业化分工，并认真设计有关的信息沟通网络；（3）应当运用‘控制注意力的原则’，将需要管理者亲自处理的决策任务限制在一个合理范围内，从而使任务量与管理者的经历相符（4）应当正确地处理好集权和分权的关系，将易受‘门户之见’影响的决策集中起来，交给一个特定的部门或者单位处理”。