一、官僚制模型简介与特征

1.官僚制模型简介

初创阶段的公共行政学面临的不仅是宏观层面的学科独立性问题和微观层面的技术操作性问题，中观层面的组织结构问题同样需要解答。既然行政成为了区别与政治的相对独立的技术性领域，那么在这一领域建构一个具有形式合理性的组织模型也就成为理所当然的事情了。这一工作由知名德国学者马克斯·韦伯等学者完成，其所设计的官僚制模型（Bureaucratic Model）作为公共行政的经典规范，在政府实践中得到了普遍的流传与应用。

官僚制模型源于韦伯对于权威类型的分析。作为社会学的创始人之一，韦伯对于人类社会行为兴趣浓厚。韦伯从“人们为何要服从命令”命题入手，提出了重要的合法性概念，区分了权力和权威的关系，并将权威分为“魅力型、传统型和合理化—合法化型”三类。官僚制即是合理化——合法化型权威所处组织的内部架构模式。韦伯认为，“从纯粹技术的观点看，行政组织的纯粹官僚形态——官僚制的独裁变种（即由魅力型领导带领的，由受过良好教育的绅士组成的官僚机构）能够达到最高程度的效率。这是因为从形式上来看，它是已知的管理人类的最理性的手段。”

2.官僚制模型的特征

具体来看，官僚制（或实行官僚制的组织）的要素主要包括以下方面

■每个职位的权利和义务都应有明确的规定，并将这些权利和义务作为正式职责而使之合法化

■各种公职或职位都按照权力层级原则组织而成，形成一个指挥连或层级制度。

■所有组织成员的任用都根据职务要求通过正式考试或训练教育而获得的技术资格来实行。

■所有组织成员都是任命的，而不是经由选举产的（某些情形除外）。

■行政人员领取固定的薪金，并有明文规定的升迁制度，属于“职业的”管理人员

■行政人员并非所管辖事业的所有者

■行政人员必须严格遵守组织规定的规则、纪律和程序。这些规则等具有非人格化（impersonal）特点，且毫无例外地普遍适用于各种情况。

韦伯同时指出，现代官僚组织具备专业化、层级化、规则化、非人格化、技术化和明确的方向等相互关联的基本特征。

单就内部结构来看，官僚制依旧呈现出经典的金字塔性结构特征，将其与传统组织模型区分来开的最核心特点在于组织运行机制的“非人格化”方面。韦伯希望通过对组织内部权力结构、选拨方式、晋升路径和薪酬体系等方面的重新设计，最大程度上地将个体的好恶、意志和性格等个人符号从工作中剥离出去。在完成上述“祛魅”活动的组织中，成员将按照严格的规章对待工作和业务交往，为非确定性的受众提供均质的服务，确保客观的非个人的组织目标的实现。韦伯自信地表示，从技术观点来看，此类官僚组织在精确性、稳定性以及原则的严格性和可靠性等方面，都优于其他任何形式。

二、官僚制模型的作用

韦伯的官僚制理论是技术理性在组织模式领域的应用产物，它及时地回应了19世纪末20世纪初资本主义国家向城市化和工业化发展的时代诉求。因此，官僚制理论自面世伊始，就迅速地得到了来自理论界和实践界的广泛响应。这种强调规则而非个人，强调能力而非裙带，以分工、分层和集权为特征的组织结构形态被视为实现效率的有效蓝图。直到现在，官僚制理论依然影响着政府体制的架设、政治发展的进程以及公共行政学研究的思维方式。