知识讲解

沃尔多被公认为现代公共行政学的核心人物及近百年来最重要的政治科学家之一。他不仅在公共行政学的内在本质和学科发展史方面造诣颇深，而且始终致力于培育和引导后辈学者，因此也被尊称为“公共行政学的前辈”（Doyen of Public Administration）。沃尔多对政府的所谓科学性和技术性持批判态度。他与西蒙在1952年进行的围绕公共行政研究路径的辩论，堪称近百年来公共行政学说史上最激动人心、最富有启发意义的争论。这场被后人称为“西沃之争（the Simon-Waldo Debate）”的学术争论基本上确定了20世纪中叶以来公共行政理论与实践的发展方向。

一、沃尔多对于传统公共行政学的批判

作为一位公共行政学说史方面的专家，沃尔多长于对各个时期公共行政理论的评论，并在此基础上提出了自己的学术观点。沃尔多的学术成就主要包含对于传统公共行政学的批判、对于当代公共行政学的评论以及“折中”行政思想三部分。由于后两部分内容主要体现在随后将要介绍的“西沃之争”之中，在此主要介绍沃尔多对于传统公共行政学批判的相关内容。

与西蒙相似，沃尔多同样对传统公共行政理论持批判态度，但是他提出了与西蒙完全不同的解决思路。具体来看，沃尔多认为传统的公共行政学具有以下五个特点，即接受政治——行政二分法、同意一般管理取向、主张通过科学分析来寻求一般原则、强调行政活动集权化和对于“民主”的基本承诺。以此为标的，沃尔多展开了对于传统公共行政理论的批判。沃尔多认为，（1）在政治——行政二分法方面。政治——行政二分法的目的在于将政策的制定和执行分别交给不同官员的方式来解决官僚制与民主制之间的冲突，但是二分之后的行政很可能因缺乏价值指导而陷入既不关心真正意义上的民主，也不赞同效率原则的状况中。在现实政治实践中，传统的公共行政往往以“集权教条”与“整合原则”等非民主手段来达成效率，从而在确保“向心的民主”（即同意并支持政府的民主）的达成的同时有意无意地忽略“离心的民主”的诉求。因此，传统的政治——行政二分观点无论是作为一种对于现实的描述还是对于行政行为的规定都是不恰当的。（2）在一般原则方面。单纯遵从原则来构建组织的行为无疑忽视了“行政实质”。建立组织的目的并不应该是符合一般原则，而应该是能够切实地“解决问题”。组织实际上所采取的形式和过程应以适合其所处的具体情境为标准，而非以符合一般原则为标准。（3）在科学主张方面。由于公共行政是涉及对组织内个体人的思索和评价，而个人的主观意愿并不适用机械性的因果原则，所以科学的方法并不适合于公共行政主题。因此，即便科学思想的确能够适用于某些行政领域的研究，也不应该将其盲目地应用于整个公共行政主题中。（4）在效率观方面。效率本身并非不含价值因素的机械比值。效率只有在自觉持有的价值观框架内，即在一定的价值标准的衡量下才是成立的，所以公共行政活动所倡导的应该是更为贴近公众利益的“社会效率”而非传统公共行政学所倡导的“技术效率”。

很明显，沃尔多对于传统公共行政理论的批判是以价值问题为出发点的。沃尔多认为行政领域面对着相当复杂的现象，将其视为单纯的事实问题无疑是不合适的。因此，公共行政学所应该关注的问题不能局限在传统公共行政理论所讨论的政治与行政是否应该分开方面，而应该着重探讨行政应该将决定价值观和政策的功能扩大到何种程度等问题。当然，沃尔多并不谋求彻底颠覆传统公共行政理论，相反，沃尔多认为传统公共行政理论代表着学界对于当时所处历史环境所做出的时代性回应，其中蕴含着许多经得起时间考验的真理。因此，“应该自觉地研究价值问题，并利用它对经验研究指引方向，从而对（传统）公共行政理论加以完善”。

二、“西沃之争”及其对公共行政学的影响

除对于传统公共行政的批判外，沃尔多还对组织理论、比较公共行政学、公共政策和新公共行政学等当代公共行政理论进行了评论，并深入探讨了历史与公共行政、官僚制与民主、政治与公共行政、道德与公共行政、逻辑实证主义与公共行政、科学与公共行政、公共行政的内在属性以及公共行政与未来等公共行政学中的基本理论问题。但相对来说，沃尔多的学术观点散见于其著作与言论中，虽有后世学者将之汇总并冠以“折中行政思想”之名，却始终没有形成统一的理论体系。不过，我们依然可以通过对于“西沃之争”这场发生在两位公共行政学界巨人之间论争的回顾，进一步把握和理解沃尔多公共行政思想的核心观点、逻辑脉络及其对学科发展的深远影响。

表面看来，西沃之争是由一个脚注引起的。沃尔多在1952年第1期《美国政治科学评论》上发表的《民主行政理论的发展》一文中标注了一个可有可无的脚注，指出他不相信存在一个可以将价值加以排除的“事实决策”领域，虽然西蒙对公共行政学做出了重大贡献，但是他所倡导的逻辑实证主义方法论却阻碍了他对公共行政学的更大贡献。随后，西蒙在同刊同年第2期发表论文，沿用逻辑实证主义的研究思路，指出“我不能发现沃尔多先生用以奠基其论点的绝大多数前提”，对沃尔多的批评进行了反击。沃尔多则在同期刊物上做出了回应，指出政治理论家们并不反对作为思想、调研技巧或行动的实证主义和经验主义，相反，他们非常欣赏其所提供的大量信息，但更加需要强调的是，实证主义和经验主义并不独占真理的发现权。西沃之争随之展开。

显然，西沃之争并非是一场由脚注引发的两位学者间的偶然争论，它代表着两种截然不同的公共行政研究路径之间的争锋，更可以理解为技术理性和价值理性这两种对立的哲学方法论和社会科学范式之间的冲突在公共行政领域的延续。具体来看，西沃之争主要由以下方面的争论构成。

1.学科定位之争：公共行政学是一门科学吗？

面对这一问题，西蒙认为科学可以分为理论科学和应用科学，自然科学和社会科学都属于理论科学。因此，研究者应该采用观察、分析和实验等自然科学的研究方法来对行政组织中成员的行为展开研究，进而发展一门真正的“行政科学”。沃尔多则将视野延伸至更为根本的科学定义方面，认为科学科研分为以科学技术为衡量标准的狭义科学和以经验知识为衡量标准的广义科学。在较为严格的科学定义下，即将科学视为把经验“实在”同假设和定律“安排”在一起的高度抽象的系统化概念以及按照规定的方法论原则获得的合法化知识，那么便不存在一门公共行政科学。但在广义上，作为“运用制度安排来对具体变化进行控制”的知识体系，公共行政学等社会科学就大有可能被称为科学了。不难看出，西蒙和沃尔多对于科学定义的不同理解是建立在不同的科学观上的，前者倾向于将科学理解为一种严肃的学术旨趣，而后者则侧重于将科学理解为对于社会的关怀。

2.哲学方法论之争：实证还是规范？

西蒙所倡导的实证研究方法的着眼点集中于事实层面，倡导以价值中立，甚至是价值祛魅的视角来探讨公共生活；与之相对应，沃尔多所提倡的规范研究方法的着眼点在于价值层面，提倡关注‘好’、‘值得’、‘应当’等应然性因素。19世纪末期以前，规范方法一直是学术研究的主流，但是随着科学技术和逻辑实证主义的兴起，实证方法逐步在各个学科领域取得了主流地位。沃尔多承认西蒙以逻辑实证主义为概念工具来重构行政科学的行为的确捍卫了正处于危机中的公共行政学。但是从历史的角度来思考，这种十分严格且机械的方法一定是有问题的。沃尔多对于西蒙的逻辑实证主义的批评主要集中在以下三个方面：第一，逻辑实证主义做出价值与事实上的区分只能是在逻辑上的，因此在生活中难以适用；第二，逻辑实证主义会导致人们将分析工具看作是一个行动项目，从而使得实践中目的与手段分立、行动者对于自身价值前提一无所知、研究被精英统治论所利用。第三，逻辑实证主义所采取的简单的二分法会导致人们对于美学的、形而上学的、伦理的世界的过早抛弃，从而在世纪上阻碍或限制了科学的发展。第四，逻辑实证主义推动下的行政科学为行动打开了一扇门，但是却缺乏实际意义。沃尔多指出，逻辑实证主义作为理性主义在当代的延伸，自然地将价值从科学的研究视域中驱离了出去，但是在真正的行政研究中，即便是西蒙都承认伦理领域的重要性。这样，崇尚理性的逻辑实证主义似乎又为神秘主义提供了帮助。在批判逻辑实证主义研究方法的基础上，沃尔多提出了自己的方法论，他主张超越狭隘的技术性思路，在公共行政研究中更多地借鉴其他社会科学的研究成果，从而将公共行政学建立在广泛的政治、历史和文化的根基上。

3.价值取向之争：效率还是民主？

如果将对于学科定位和哲学方法论的争论看作是对于学科合法性的讨论，那么以效率还是民主为探讨对象的价值取向之争则直接关系到了公共行政本身的合法性问题，因此更具有根本性。

从学说史的角度来考察，效率早在古典管理理论时期便已成为公共行政活动有效性的重要衡量标准。实际上，即便是西蒙这样严厉的批评者也没有质疑正统公共行政理论将效率视为组织设计目标的思想。西蒙甚至继承了这一思想，通过对事实和价值的分立，将行政科学的价值取向同样设定在了效率之上。沃尔多敏锐地意识到了这个问题，并从词源学的角度入手，批判了西蒙的关于效率是一个价值中立概念的认识。沃尔多指出效率是一个强有力的道德概念，在相当程度上说，对效率的赞美可以看作是新教伦理的世俗化和物质化。沃尔多进一步谈到，将视野具体到实践层级，相较于效率，工作的性质要重要的多。因为效率自身不是一个价值观，永远只能根据其所追求的目的来定义。随着目的的改变，有效率就可能变成无效率。“要杀死一头熊，使用大口径步枪比一袋肉要有效率，但是要让熊活下去则正相反”。

正如弗雷德里克森所说，“从事现代公共行政的实践或理论工作，就是要接受西蒙和沃尔多的影响。”而要更好地理解西蒙与沃尔多的思想全貌，“就必须重返他们在世纪中叶的那场争论。……这场争论是公共行政领域两个最强有力的心灵之间不同认识论的一场强有力的展现”。西蒙与沃尔多的这场论争是一场发生在探索公共行政学合法性重建之路中的路径探讨，其中并不涉及私利，更不能用简单的对错来进行评价。正如西蒙所述，“德怀特（即沃尔多）和我都感觉要对行政理论的某个特殊问题有一种紧迫的要求，我们的差别在于，对于哪些问题是最为紧迫的，我俩有着不同的选择，除此之外，我们之间并没有真正的冲突”，沃尔多更早在70年代就指出“1952年，我俩都是对的，在那之后，我俩也都是对的。”公共行政学是公共的，所以必须立足于价值理性，公共行政学同时又是行政的，所以必须依赖技术理性。两者之间的冲突与张力是永恒的。西蒙的技术理性路径根植于现代性宏大叙事背景下，解决的是公共行政学如何前进的问题，而沃尔多的价值理性路径则立足于民主宪政传统之中，探讨的是公共行政学向何处前进的问题，因此无论哪种路径对于现代公共行政学的发展来说都是不可或缺的，它们之间唯有真诚地对话，方能共同推进公共行政理论与实践的发展。