一、“政治——行政二分”原则的初创

作为公权力的聚合体，政府伴随着国家一并产生。自然地，自政府产生伊始，学者们就开展了对于公共事务治理之道的探讨。但是就学科地位而言，长期以来，学者们对于政府管理活动的研究始终从属于政治学之中。公共行政研究独立学科地位确立，在很大程度上归功于伍德罗·威尔逊和弗兰克·J·古德诺。特别是威尔逊发表的《行政学研究》一文，被后世学界认定为“促使公共行政成为特定研究领域的开端”，其本人也获得了美国“行政学之父”（Father of Administration）的美誉。

《行政学研究》原为威尔逊于1886年10月13日在新成立的“历史与政治学会”上所做的同名演讲。由本人整理修改后，发表于1887年的《政治科学季刊》上。实际上，这篇为威尔逊赢得无数学术声誉的论文，也是其学术生涯中在行政学研究领域内的唯一一篇专业文章。但正是这篇文章中所提出，并由古德诺和魏洛比等学者所完善的“政治——行政二分”原则，极大地促进了行政学与政治学的分离，使公共行政学作为一门独立的科学成为了可能。自此，行政学理论研究在美国得到了长足的发展。

二、“政治——行政二分”原则的完善

从理论源流上看，“政治——行政二分”是威尔逊将德国学者斯坦因和布隆赤里，以及美国学者理查德·伊利的思想与美国行政实践结合而产生的研究成果。一方面，这一原则明确地回答了“政治与行政是否应该分开”这一重大基本问题，使得行政学获得独立学科地位成为了可能；另一方面，这一原则还为学界预留了一项几乎同等重要的问题——“政治与行政应该如何分开”。 围绕这一问题做出理论探索的学者众多，其中当首推美国学者古德诺。

古德诺的公共行政思想主要体现于其在1900年出版的《政治与行政》一书中。他以威尔逊的“政治——行政二分”原则为前提，对现实政治语境中国家行政与政治、法律、政党之间的相互关系，以及行政与立法、司法间的相互关系，中央与地方之间的相互关系等重大理论问题展开了研究，对“政治——行政二分”原则做了进一步的阐释与完善。