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《最后的征收与农业税政策的终结》

2005年12月29日，全国人民代表大会常务委员会第十九次会议以162票赞成、1票弃权、0票反对顺利通过了关于自2006年1月1日起废止《中华人民共和国农业税条例》的决定。这一激动人心的时刻是历史的分水岭，这意味着9亿中国农民从2006年第一天开始，将依法彻底告别延续了2600年的“皇粮国税”——农业税。

据史料记载，农业税始于春秋时期鲁国的“初税亩”，到汉初形成制度，新中国成立以后，第一届全国人大常委会第九十六次会议于1958年6月3日颁布了《中华人民共和国农业税条例》，开始在广大农村地区征收农业税，从1983年开始，除农业税外，国务院还根据农业税条例的规定，决定开征农林特产农业税；牧区省份则根据授权开征牧业税。至此，我国现行农业税制实际上包括了农业税、农业特产税和牧业税三种形式。自2004年开始，国务院实行减征或免征农业税的惠农政策，免征农业税减轻达到千亿元左右，到2005年已有近8亿农民直接受益。2006年全面取消农业税后，农民负担大幅度减轻，与农村税费改革前的1999年相比，农民每年减负总额将超过1000亿元，人均减负120元左右。

一、政策终结的对象

（一）权力与责任

政策执行首先表现为权力的履行和责任的承担，而政策终结则预示着相应权力的丧失和相关责任的放弃。众所周知，权力的行使必然牵扯到利益关系。就政策执行机构而言，那些与政策有着切身利害关系的人，对自有权力的丧失会产生强烈的心理抵触。这个问题处理不好，政策终结就会遇到很大的障碍。

（二）政策功能

政策功能主要表现为政策执行机构所提供的服务或管制，政策终结则预示着相应服务的停止或相关管制的撤销。从撤销管制角度而言，说明政府在给社会松绑，当然会有良性的社会心理反应。政府丟弃一些“紧箍咒”，老百姓当然举双手赞成。但从停止服务角度而言，势必会使目标群体的一些既得利益受到损失，因此可能遭遇一定程度的社会心理抵抗。

（三）相关组织

毫无疑问，政策执行活动是组织活动，必须通过一定的组织机构来完成，而政策终结通常会伴随相关组织的缩减或撤销。有些组织机构是为执行某项政策专门设立的，伴随政策的终结，这类组织机构当然没有继续存在下去的必要。而另一些组织，由于同时承担多种政策的执行职能，某项政策的终结并不足以导致组织的撤销，往往只是对其规模、经费等方面构成影响。然而，不论是哪种形式的组织终结，都会遇到一定的障碍，受到不同程度的抵制，因为它直接影响到组织内部人员的切身利益。

此外，某项政策的功能很多时候并不是由一个机构单独承担的，而是由许多不同的机构共同承担的，所以，政策终结还必须重视组织协调工作。

总而言之，政策终结是一项重大的政策行动，不是件容易的事情。无论是权力和责任的终结，还是功能和机构的终结，往往会导致一些现状的政变，自然会涉及利益的重新分配。因此，政策终结不可避免地会遇到来自方方面面的阻碍。

二、政策终结的形式

人们常说政策无小事，实际也的确如此。政策涉及社会的方方面面，政策问题没有小问题。政策的内容决定了它的影响，政策的特征决定了它的功能。政策的变动往往涉及一系列因素，可能会引起很大的社会震动，所以政策终结的实现更多的时候并不需要采取激变的、大刀阔斧的、完全彻底的变革形式，而是多采用那种渐进的、连续的、不断渗透的、由点及面的变革方式。具体而言，政策终结的方式主要有以下五种：

（一）废止

废止就是彻底结束旧的政策，完全取消其相关功能。废止并非经常采用的政策终结手段。有时政策虽然废止了，但并不代表问题就解决了；有时一个问题解决了，却并不说明相关问题就不存在了。所以，政策终结更多时候表现为替代、合并、分解和缩减的形式。

（二）替代

替代就是用新政策替代旧政策，但所面对的政策问题和政策目标基本没有政变。如我国企业利改税的政策，农村费改税的政策，城市以医疗保险代替公费医疗的政策，等等。新的政策往往是在方式方法和操作程序方面做了较大变动，其目的是为了更好地解决旧的政策没有解决或根本解决不了的问题，以满足目标群体的政策需求，实现原定的政策目标。

（三）合并

合并是指旧的政策虽被终止，但部分实际功能并没有被完全取消，而是将其合并到其他政策内容中去。政策合并一般分为两种情况：一是将终止的政策内容合并到一项已有的政策当中；二是把两项或两项以上被终止的政策合并为一项新的政策。

（四）分解

分解就是将旧政策的内容按照一定的规则分解成几部分，每一部分形成一项新的政策。分解作为政策终结的方式之一，虽然从形式上终结了原有的政策，但其实质性内容却通过各个新政策的形成而保留下来。当原有政策由于内容繁杂、目标众多而影响政策效果时，分解不失为一个有效的方式。比如我国传统的社会保障是一种单一型的“就业保障”或称“单位保障”，主要是通过单位办社会的形式实现干部、职工的社会保险和福利。这种计划体制下的产物无法适应政革后的新形势。为此，国家有关部门按照但障内容的不同，将原有的政策按类分解,建立了养老保险、失业保险、人寿保险、医疗保险、生育保险等多项保障措施,从而能够较好地实现政策目标。

（五）缩减

缩减就是采取渐进的方式，一步步对政策进行终结，其目的就是有效缓解因政策终结所带来的巨大冲击，逐步协调各方面的关系，比较稳妥地实施终结，减少那些不必要的损失。一般来说，缩减往往通过逐步减少对政策的投入，逐渐缩小政策的实施范围，放松对执行标准的控制等措施加以实施。