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城市黑车治理

黑车问题是城市管理的一大顽疾，老百姓反映强烈，可往往屡禁不止，令管理部门头痛不已。黑车的存在不仅破坏了正常的市场秩序，损害到合法经营者正当权益，而且脱离正常的管理体系，危及乘客的生命财产安全，更为严重的是，还可能成为滋生一些违法犯罪现象的温床，给社会治安带来隐患。为治理黑车，各地管理部门可谓绞尽脑汁。从目前情况看，他们往往更多采用习惯性的“运动式执法”形式。一时“集中治理”、“专项打击”、“利剑行动”、“暴风战役”等词汇常常见诸报端。从公共政策角度来看，该不该做是目标问题，能不能做是手段问题。对黑车治理而言，似乎不存在该不该问题，但确实存在能不能问题。运动式执法往往要求执法部门在短时间内集中优势人力物力等资源，对社会一些不法现象形成一种“拳头”攻势。这种执法形式，往往要付出高昂的社会成本，但长期效果却非常有限。公共政策的目标是为公共利益服务，为了这一目标，管理部门可否考虑放弃点儿习惯，改变点儿观念，放下点儿架子，牺牲点儿面子。有些问题很值得大家进行思考：黑车司机多为进城的农民和下岗的工人，存在着个人和家庭的生计问题，不设法解决这方面问题，而只是一味关注黑车的销毁，到底对公共利益有利还是不利？“和为贵”是公共政策的基本理念，罚款、拘留只是手段而不是目标，在一部分人的生计问题与城市秩序发生冲突的情况下，是否更需要考虑一下缓和的治理措施，以减少激烈的对抗？法治是一种常态，而不是一种冲锋，运动式执法往往把执法异化为临时政策，有悖于长久生效的法律原则，这种临时性、动态性和反复性的特点其实并不符合法治的精神。

一、政策评估的含义

所谓评估，就是估量和评价，通常是指根据一定的标准对事物做出优劣判断。评估活动的历史由来已久，但现代意义上的政策评估历史却并不很长，而它从一开始就存在两个层面即价值判断层面和技术分析层而的分野。在相当长一段时间，政策评估在主流领域一直是倾向于事实层面的技术分析，主张应用实证技术方法测定政策目标与政策效果之间的对应关系。在这一理念的指导下，政策评估主要侧重于效率、效能、效益这类问题上，更多地依赖于量化分析的方法，而忽视了对政策本身价值的评判和伦理的考量。从20世纪70年代开始，一些学者提出，如果在政策评估中不首先搞清楚合理性、公正性、正当性、社会性等关键问题，而只是从量化分析角度进行分析，无异于本末倒置。

怎样定义政策评估，学术界大致有四种观点：第一种观点认为，政策评估是针对政策方案进行的评估，评估的焦点集中在政策的预期结果，即人们通常所说的前评估；第二种观点认为，政策评估是针对政策环节的评估，主要侧重政策内容的阶段性分析，即人们通常所说的阶段性评估；第三种观点认为，政策评估是对政策全过程的评估，是贯穿于整个政策过程（政策项目形成到实施的整个过程）的功能性活动，即人们通常所说的过程评估；第四种观点认为，政策评估是针对政策实际效果进行的评估，是发生在政策执行过程中的活动，即人们通常所说的后评估。

以上几种观点中，后评估的概念更具有代表性。多数学者认为，政策评估需要以政策为核心，其宗旨是确定某一既定政策是否已经做了或者在多大程度和范围内做了它本打算去做的事情。实际上这就是要求对政策的实施效果进行分析和判断。政策评估所要回答的问题的基本问题包括：政策实施后，是否达到了预期目标？是基本达到完全达到？其程度和范围如何？对社会生活带来哪些影响？是观念方面的影响还是行为方面的影响？是正面的影响还是负面的影响？政策投入（包括直接成本和间接成本）与政策产出（包括直接效果和间接效果）如何？政策的风险和政策的效益怎样？政策的未来去向如何？是完全不变还是要做出调整？是微调还是大改？是废止还是代替？等等。

归纳一下，所谓政策评估，就是依据一定的价值标准和事实标准，通过一定的程序和步骤，对政策实施中的价值因素和事实因素进行分析，目的在于利用这些政策相关信息，对政策的未来走向做出的基本判断。政策评估是决定政策变化、政策终结的基础依据。

二、政策评估的基本内容

政策评估包括以下内容：

（一)指标

即确定政策评估得以实施的标准。指标的确立是政策评估的先决条件。

(二)信息

收集有关评估对象的各种信息，信息可以是主观印象，也可以是客观事实；可以是精确的数据，也可以是较为模糊和笼统的看法。总之，信息强调的是全面。

(三)测定

根据政策评估的指标和收集到的信息，运用定性和定量的方法，对政策执行效果进行描述。

（四)分析

根据测定的结果，对政策效果进行分析和判断，分析过程既包括价值判断，也包括事实判断。

（五)建议

根据分析结论提出下一步的行动方案。建议可以是针对政策本身的，也可以是面向政策过程的；可以是针对政策制定部门的，也可以是面向政策执行部门的。

三、政策评估的功能

政策评估的功能主要表现在以下几个方面。

（一） 政策评估是检验政策效果的基本途径

一项政策在执行后究竟取得了怎样的效果，有时候并不是一目了然的，表面的观察与实际的状况可能存在很大的误差，为了避免政策实施的盲目性，就有必要及时地对政策效果进行分析和判断。

(二)政策评估是决定政策未来走向的重要依据

政策走向一般分为三种：一是延续，二是调整，三是终结。无论采取哪种走向，都不能想当然，必须做到有理有据，而道理和依据的取得则依赖于对政策执行效果进行的全面。系统的分析和科学、合理的评估。

（三）政策评估是合理配置政策资源的基础工作

由于存在政策资源的有限性，所以必须明确各项政策要素的价值，确定资源投入的优先顺序和比例，以寻求有效的资源配置。政策评估的实施正是出于这样的目的。它一方面可以使决策者从整体和全局角度出发，使有限资源产生更大效益；另一方面可以防止因过多考虑局部利益所带来的资源过度投入。

（四）政策评估有利于促进政策的科学化进程

从某种角度看，公共政策负担着国家管理的重要职能。实践证明，随着社会条件的不断变化和政府活动的日益复杂，那种无跟踪、无反馈、金口玉言、一劳永逸的政策模式已经不可能再为公众所接受，要建立科学的政策模式就必须大力加强制度建设，完善政策程序，做好政策评估，提高政策质量。

（五）政策评估是缓解社会矛盾有效途径

一项好的政策会得到人民群众的普遍拥护；一项不好的政策会引起人民群众的强烈不满；一项有缺陷的政策可能在解决一种问题的同时引发更多、更严重的问题；一项制定与执行有很大出入的政策（执行环节会出现一些意想不到的情况），不但不能解决问题反而可能越发地激化矛盾。那么怎样确定政策的好与坏、善与恶、利大于弊还是弊大于利，无疑需要通过政策评估加以区分。有效的政策评估能够决定政策的正确走向，对缓和社会矛盾具有十分重要的意义。