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“农村义务教育学生营养改善计划”

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“我真不敢相信，这就是营养午餐。”从2012年10月30日开始，在湖南凤凰县支教的嘉兴学院对外汉语专业大三学生梁栩晔连发微博，揭露支教看到的“营养午餐”现状，“国家拨款3元弄的营养午餐，到孩子手上，就是一盒牛奶，一小片面包，难道你们要让这些孩子饿死吗？”

小梁的微博一下把农村义务教育学生营养改善计划推上了风口浪尖。

正文：

2011年10月26日，国务院决定启动实施农村义务教育学生营养改善计划，这项计划从民间慈善上升到国家政策，给贫困地区注入了强大的正能量，这一行动也曾被视为政府和民间有效互动的蓝本。目前中央每年拨款160多亿元，按照每生每天3元的标准为农村义务教育阶段学生提供营养膳食补助，惠及680个县市约2600万学生。

但是在现实生活中，如何把3元补助转化为一份营养午餐其实并不是一个简单的事情，它可能会衍生出其他一系列的问题，比如营养餐因缺少食堂而“无锅下米”，不得不改为直接发零食，供货成本“吃”掉一元，所剩两元还能买到什么呢？此外还有食品过期、监督缺位、资金供应链延迟等问题。

过去，在营养餐计划还是纯粹民间行动时，问题相对少一些，主要原因是帮扶多是点对点的，这种模式有针对性，能有效保证营养餐的供应和监督，主要缺陷是受惠面有限。政府的跟进是一种好的转变，普惠总比特惠强，但关键问题是当地政府全面接管这项计划时，行政之手如何把这3元钱落到实处，如何避免计划流于形式。

分析：从这项政策中，我们可以看到，营养改善计划的初衷是为了在更大范围内惠及义务教育阶段的儿童，给予他们更多的实惠。但是在这项政策真正开始执行的过程中却出现了一系列问题，最终使得政策变了样，并没有实现最初的目标，这也让我们不得不更加重视政策发布后的政策执行问题。

政策执行对于政策是否可以真正实现最初的目的有着不容忽视的作用。一项既定的政策在经过合法的政策议程并议决之后，在实际的政策执行过程中却不能得到执行，或者不能得到完全执行，或者被歪曲后得到执行，或者表面上得到执行，而实际上没有得到执行，甚至背道而驰，这不但不能解决政策问题，反而会导致原有政策问题的恶化，并使政策决定的社会效力大打折扣。正因为如此，世界上所有国家都非常重视政策执行问题。当前，我国政策在执行过程中，由于在观念和体制上存在问题，出现了一些政策执行的梗阻，妨碍了政策的有效执行，应该引起高度的重视。

一、政策执行的含义

所谓政策执行就是政策方案被采纳以后，政策执行者通过一定的组织形式，运用各种政策资源，经解释、实施、服务和宣传等行动方式将政策观念形态的内容转化为现实效果，从而使既定的政策目标得以实现的过程。

关于政策执行的理论界定，长期以来学术界形成了行动学派和组织理论学派两大流派，它们分别从两个不同角度和侧面对政策执行进行了描述。

行动学派的主要代表人物查尔斯•奥•琼斯认为：“政策执行是将一项政策付诸实施的各项活动，在诸多活动中，尤以解释、组织和实施三者最为重要。所谓解释就是将政策的内容转化为民众所能接受和理解的指令；所谓组织就是建立政策执行机构，拟定执行的办法，从而实现政策目标；所谓实施就是由执行机关提供例行的服务与设备，支付经费，从而完成议定的政策目标。”由此可见，行动学派关注政策作为行动指南的指导性作用，强调政策执行的关键问题在于政策执行机关如何采取政策行动。强调政策行动只要坚强有力，行动方法切实可行，就可以较为顺利地实现政策目标，合理的政策执行活动甚至在一定程度上可以弥补政策决定的局限和无能。

组织理论学派则强调政策执行组织机构的作用，认为政策都是通过一定的组织得以实施的。没有一定的组织机构做依托，没有一定的组织原则作保证，任何政策目标都只能停留在纸上谈兵的政策构想阶段。因此，该理论认为，尽管政策执行不力的原因是多方面的，但政策组织问题是恒定的关键原因之一。组织理论学派的代表人物J.佛瑞斯特提出：“传统的政策执行规范理论强调政策执行机构及其人员对政策目标和政策规定的顺应行为，强调依法行政，而基本上不考虑政策执行机关及其人员的审视检定、自省以及前瞻分析的能力和需求。但政策规划者、政策执行机构和人员的预期分析能力，即在危机事件或事态发生之前预感并相应采取适当步骤和程序加以有效对付的能力，实际上是对政策执行成功与否起最关键作用的因素。”组织理论学派认为，政策能否有效执行，关键在于执行机构的主客观条件。主观上要看能否理解和领会政策，是否具有执行的积极性；客观上要看是否拥有足够的资源，是否拥有足够的执行能力。

事实两种关于政策执行的理论观点各有其道理，它们只不过是从不同角度、不同侧面阐述了政策执行的重要意义。不管是行动学派还是组织理论学派的观点，对我们把握政策执行的基本概念都具有启发作用。

二、政策执行的特征

政策执行主要具有下述几方面的特征。

（一）对象的适用性

所谓对象的适用性，简单地说，就是指一定的政策只适用于一定的对象。任何政策都必须明确其适用范围。所谓政策对象就是政策作用和影响的对象，它涉及到一定的人和事。政策执行首先应该弄清楚该项政策的适用对象和范围，否则就不可能迖到政策目标，反而还可能闹出笑话，影响政策的权威性和严肃性，从而削弱政策执行的力度。对于政策对象的理解，有狭义和广义之分。狭义的政策对象只指政策直接作用和影响的对象；而广义的政策对象除了直接政策对象外，还包括与政策执行效果有关联的间接政策对象。在执行政策的过程中，执行者不仅要针对政策的直接对象落实政策，而且还应该做好政策的间接对象的工作，以有利于政策的有效执行。

应该指出的是，在政策中如何准确地表达其适用范围，是影响对象适用性的关键。由于某些政策对适用范围没有做出规定，或者仅仅做了模糊性、隐含性的规定，使政策执行主体拥有较大的自由裁量权或者理解出现偏差，从而导致执行失效与对象错位。严格地说，政策执行对象的适用性是指政策的时间效力、空间政力和政策对人的效力。因此，在政策制定中或政策执行之前应当体现上述三方面内容。一般而言，其标准表达方式是由三个要素构成，即“在XX范围内，XX主体，从事XX活动，适用本政策”。

（二）执行的灵活性

在政策实践中，多数政策（特别是中央政府发布的政策）都属于宏观政策，往往着眼于整体和全局，带有战略特征，一般不会涉及操作的具体细节。因此，在政策执行过程中，各地方和各部门应结合本地区、本部门的特点，制定切实可行的政策方案，切忌僵化教条、生搬硬套。

强调实施的灵活性，是为了取得更好的执行效果，但若运用不当，也会带来一定的负而影响。政策执行主体在执行中可能会避重就轻，选择熟悉和易行的途径，放弃困难但却有效的途径，甚至还可能完全背离政策本身的初衷，反向执行，“上有政策，下有对策”，“上有大政策，下有土政策”。

（三）阶段的有序性

执行的有序性是指政策执行应保持一定的阶段性顺序和过程的连续性。这是政策执行程序的核心要求，也是保持执行工作稳定开展的基础要素。

政策执行的有序性要求政策执行程序的每个环节具有时间上的前后次序。政策执行一旦启动，就要一个阶段接一个阶段，一环扣一环，层层推进，依规定的次序进行下去。政策方案的实施和政策目标的实现是一个循序渐进的过程，政策执行既要着眼于最终目标，又要立足于阶段性目标，要把二者有机地、科学地结合起来，尤其要防止超阶段的执行行为。如果在政策执行条件不成熟的情况下强行实施某项政策，有可能导致政策执行的失败，最终阻碍政策目标的实现。

（四）过程的动态性

政策执行由一系列活动构成，它是一个思想和行为需要不断变化、不断调整的过程。一方面，政策方案无论制定得多么好，都不可能与复杂多变的客观现实完全一致；另一方面，随着时间的推移、执行活动的推进以及环境和条件的变化，政策执行还会遇到一些新情况、新问题，政策执行者只有根据这些新情况，适时地、灵活正确地应付和处理问题，才能使政策方案得以顺利实施，政策目标得以顺利实现。因此，根据具体情況和变化了的条件以及反馈的信息，不断地政变、修正和调整原定的执行策略、计划和程序，是政策执行过程中在所难免的现象，而且这种不断的调整和变动要贯穿于政策执行的全过程。

（五）执行的协调性

政策执行是各种政策要素在空间上的分配、重组、展开和运动的过程，其中任一要素的发展变化以及各要素的分配方式、比例、组合结构等变化都会直接影响到整个政策执行的进程，它反映了政策执行在空间上所具有的协调性。

影响政策执行协调性的因素很多，其中最为主要的因素是制度性因素。政策目标的实现，既包括政策执行主体依据其法定职权来履行政策执行的职责，同时也包括政策执行主体依据政策新赋予的职权执行政策。不管是前者还是后者，由于政策执行主体之间的职能交叉或职能重合，客观上造成多头管理，而多头管理的表象是推诿扯皮，其结果是效能低下，严重破坏政策执行的协调性。行政管理权限划分不清不是简单的学理问题，所以政策执行的协调并非一项简单的事情，应该引起高度的重视。

（六）执行的时限性

政策执行的时限性不仅指政策执行中每一个环节都有时间上的要求，还指政策执行进程的及时完成。

政策执行的时限性还要求政策执行不能急速地进行或过于缓慢地进行。如果政策执行过于快速，政策的目标群体就无法充分地适应，政策执行主体也不能进行充分的执行准备。这种突袭性的政策执行会使政策丧失一定的可预测性，造成人们的心理准备不足。但反过来，如果政策执行推进过于缓慢，也间样会引起政策执行的障碍。

影响执行时限性的一个主要因素就是由利益冲突导致的某种妥协。当政策制定主体与政策执行主体或政策目标群体在政策价值判断（包括经济价值、政治价值和其他人文价值）和事实判断上发生冲突的时候，由于冲突双方的力量（力量的构成要素是复杂的）势均力敌，妥协就是一种必然的选择，而对政策执行的时限性不作明确的规定，似乎是解决两者冲突极为有效和易行的办法。

三、政策执行的功能

公共政策是以政府权威作后盾的，而政府权威作为一种资源并不是取之不尽、用之不竭的。国家颁布的政策如果不能认真加以执行，那么政府的权威资源就会被一点点耗尽。当然，什么事都是说起来容易做起来难，就政策而言也是如此。在政策过程中，政府针对一定的现实问题，制定一定的政策，这仅仅是完成了政策过程的一部分，与政策目标的最终实现还有相当长的距离，还存在一个十分复杂的过程，只有通过有效的政策执行，才能保证政策目标的实现。

政策执行是政策过程的关键环节，其功能主要体现在下述几个方面。

（一）确保政策目标的实现

实现政策目标的努力，是一个极为复杂而困难的过程。政策不是万能的，政策目标更多地是对未来的预期，政策目标实现的过程实际上就是政策执行修正和弥补政策缺陷的过程，如果政策执行不具有修正和弥补功能，那么政策执行过程本身一定存在着某种缺陷。

（二）检验政策成效

一项在实践中能够促进社会进步和经济发展并得到人民拥护的政策自然就是好的政策，反之就是不好的政策。当然，政策结果的好坏不仅与政策本身有关，还与执行过程有关。由于实践的变化性（出现一些始料不及的情况），在执行过程中就必须根据实际情况发展的状况修正和完善政策实施方案，以提高政策的可操作性及其有效性。政策执行是过程和结果的统一，没有好的过程，就难有好的结果。

（三）为后续政策制定提供依据

为后续政策制定提供依据也称为政策执行的反馈功能。一项政策的执行过程不论好坏，不论是否达到预期的政策目标，都会在社会上造成深远的影响或不可逆转的后果。从某种意义上说，我们面临的社会现状就是过去无数项政策和现行政策实际发挥影响所形成的结果。制定一项新的政策往往要依据先前政策实施后由各种渠道反馈上来的信息，在分析先前政策效果的基础上，设计和制定新的政策，这是政策制定的一个基本原则。因此，政策执行活动及其效果吋以为后继政策的制定提供重要的参考依据。