任何社会在其运行和发展过程中都会产生这样或者那样的社会关系失调，并由此带来不同类型的社会问题。一个社会必然存在种种不合理现象，这些社会情况对社会良性运行构成。

（一）问题确认

政策问题的确认指对于政策问题的察觉、界定和描述的过程。

一般而言，问题的有效确认比方案的精心设计更为重要。对决策者来说，用一个设计精妙的方案去解决一个错误的问题（不是问题的问题)，其带来的不良影响比用有某种缺陷的方案去解决一个正确的问题要大得多。这不仅是政策资源的浪费，而且可能引发更大的社会问题。

从认识论的角度而言，这是一个从对客观事实的感性认识到理性认识的过渡。问题确认是问题求解过程中最为关键的一环。对问题进行明确和系统的阐释是探求问题解决方案的有效途径。通过提出恰当的疑问和进行有效的分析，那些起初看起来无法解决的问题有时就能够被重新构建，以致先前未被发现的解决会凸现出来。发生这种情况时，“没有解决办法就等于不存在问题”这句格言恰好可以反过来表述为“有效地阐释问题就等于解决了一半的问题。”

（二）问题察觉

含义：某一社会现象被人们发现并扩散，逐渐引起社会公众和政府有关部门关注的过程。

在这个过程中，人们普遍感到应该行动起来做点什么，以改变目前这种状态。但究竟做什么和怎么做，人们并没有认真去考虑。问题察觉能否实现，不仅取决于客观条件，而且还取决于相关人员的主观条件，如政治立场、思想意识、个人利益、价值观念等。

常见的问题察觉机制有：

1.正常的问题察觉机制：社会和政府建立社会问题信息收集和分析方面常设性的专门机构；有关领导经常亲自调研，以防下级报喜不报忧。

2.民主的问题察觉机制：政府体制符合现代民主运作要求，尤其是决策体制，有许多民主性的组织与程序设置。如听证制度

3.开放的问题察觉过程：有关组织的问题察觉系统在不影响国家安全的情况下向社会开放，充分听取各方面的意见。

（三）问题界定

含义：问题界定是指对问题进行特定分析和解释的过程。

1.需要通过一定的方法对问题进行必要的归类。如根据政策问题的性质可以把其界定为政治的、经济的、文化的；根据政策问题的作用范围可以把其界定为全局的、局部的、国际的、国内的、全国性的、地区性的。

2.需要对问题进行必要的诊断。这就像医生给病人看病一样，诊断了病情，知道病人得了什么病，才好决定治疗方向。诊断问题应主要解决两个问题：一是差距何在。一个问题的存在，实际隐含着现实状态与理想状态之间的距离，任何解决办法无非都是为了缩短或消除这种距离。因而，能否准确表达这种差距，就成为能否发现解决办法的必要前提。二是原因何在。光找到差距还不够，还要弄清产生这些差距的原因。正如医生给病人量血压、测体温一样，光知道血压和体温不正常不行，他述要想办法知道是什么原因引起高血压和发烧，否则就无法对症下药，无法标本兼洽。

3.需要把问题情境转变为实质问题。问题情景实际上包含了问题牵涉到的众多因素及其相互间错综复杂的关系。问题界定的主要目标就是要把复杂、混沌的问题情景总结概括为清楚明了的实质性问题。分析主要矛盾，关注重要因素。

（四）问题描述

含义：问题描述是指运用可操作性语言（如运用数字、文字、符号、图表等表达方式）对问题进行明确表述的过程。例如，对于人口问题的描述，就需要准确记载一些相关的指标，并做出定性或定量的分析，如人口现有数量、人口增长率、人口发展趋势等。

问题描述过程中应注意以下两方面问题：

1.问题描述应做到真实详尽，切忌人为夸大或缩小。在现实生活中，我们不难看到，迎合上级意旨，满足个人或集团利益需要，是一般心态；夸大工作成绩，缩小存在问题，是普遍现象。所以虚假与半虚假的问题描述在日常工作中并不鲜见，对决策中的正确选择构成很大障碍。因此，有时就需要建立多个平行的拫告渠道，以比较和鉴别信息的真伪。

2.尽量缩短报告链条，减少报告层次。从组织原则角度出发，越级报形式本属于不当行政行为。然而，层层报告不仅会造成时间的延缓，而且掺杂了层层的筛选与加工。由于政策问题的不确定性和多变性，时间的延误很可能造成问题描述的失真。另外，由于信息上达需要经过许多环节，过滤的层次越多可能与所要反映的问题出人越大。所以，在政策问题确认过程中，越级行为有时是完全必要的并值得鼓励的，特别是在发生一些重大政策问题的时候。

总而言之，对于政策问题的描述，要尽量做到以客观代替主观，以直接代替间接，以准确的事实代替加工过的材料，坚持实事求是的原则，有一说一，有二说二。当然，有效的制度安排是不可或缺的要素。