在现代这个复杂的社会里，公共政策无处不在，它们有时对你有利，有时对你不利，不仅能引起愉快和欢乐，也会带来烦恼和痛苦，对社会生活和公众情感都会产生重要的影响。人们到医院看病，会受制于医疗卫生政策；孩子能进入学校读书，受益于国家的教育政策；出门旅行，开车上路，需要遵守交通管理规定；结婚生子不能违反计划生育政策……总之，政策似乎与我们大家形影不离、息息相关。那么我们什么是公共政策呢？带着这个问题让我们来看下一个知识点。

一、什么是公共政策

公共政策具有明显的跨学科特征并被广泛应用子社会各个领域，不同的研究者会从不同的分析角度，应用不同的理论和方法去研究不同的政策现象，而不同的公共政策实践亦需要具有针对性的、不同的公共政策理论与方法，这就使得对公共政策概念的解释遇到一些麻烦。在学术领域，人们对公共政策含义的理解歧义颇多，并没有形成一政的界定和彼此的认同。这里我们只提及一些最具代表性的观点并加以适当的讨论。

伍德罗·威尔逊(Woodrow Wilson)——美国

观点：公共政策是由政治家（具有立法权者）制定的并由行政人员（国家公务人员）执行的法律和法规。 分析：这一定义主要是从政策制定和政策执行的角度对公共政策进行界定，对理解公共政策具有一定的启发性，但它很不全面。首先，制定政策的人不只限于政治家，直接或间接参与政策制定的还有公众、社会不同阶层和各利益团停的代表，以及政府机构的一些公务人员。其次，执行政策的人也不仅限于国家公务人员，还应包括一些政治家、司法人员和有关群众。再次，公共政策的表现形式多种多样，其范围远比法律法规更为宽泛，如政府的大型计划、政治首脑的讲话和指示、政府会议通过的决议等。

哈罗德·拉斯维尔（Harrold D.Lasswell)——美国政治学家

观点：公共政策是一种“有目标、价值和策略的大型计划”。 分析：这一观点强调了公共政策的设计功能极其目标取向，有一定的道理，因为理性的政策制定通常会有科学的论证和合理的程序。但是，行动计划和方案难以涵盖所有的公共政策，而且，把目标要素当作公共政策的必要条件也欠妥当，因为公共政策的目标优势并不十分明确。

戴维·伊斯顿（David Easten)——美籍加拿大学者

观点：公共政策是对全社会的价值作权威性分配。分析：这种定义是从传统政治学远离的角度理解公共政策，侧重于公共政策的价值分配功能。其中所涉及的“价值：应从广义去理解，它是只所有有价值的东西，不仅包括实物、资金和知识，还包括权力、声誉和服务。这种理解隐含了一个最基本的政治学假设，即利益及利益关系是人类社会活动的基础，而政府的基本职能就是对利益进行社会性的分配。公共政策是政府进行社会性利益分配的主要形式，即决定什么人取得什么和取得多少。但这种理解至少忽视了公共政策除分配之外的其他功能。公共政策的内容远非“分配”二字可以囊括，它不仅涉及分配以前的事情，而且涉及分配以后的事情，即处理生产和消费领域的问题或若干其他不属于分配领域的问题。

托马斯·戴伊（Thomas R. Dye）——美国学者

观点：凡是政府决定做的或是决定不做的事情就是公共政策。 分析：这一界定侧重了政府的作为和无为，突出了公共政策的行为特征，说明公共政策不仅涉及政府采取的行动，而且还涉及政府决定停止的行动和根本没有采取的行动。从这一点来看，它具有重要的启发意义。但是，我们必须知道，政府决定要做的事情实际上和它真正所做的事情是有一定距离的，政治家或决策者往往喜欢在公众面前说大话，以囊得欢呼和喝彩，而实际上他们对政策的贯彻语执行并不十分在意。戴伊的定义看起来忽视了二者之间存在的这种不一致性。政府决定做或不做的事情不一定就会成为政策，它们只是某种决定或某些做法而已；政府正在做着的事情也不一定就能够代表其政策，无意或偶然的行为在政府活动中是经常出现的，更何况政府活动还包括许多事务性工作，如人事任命和发放执照一类的事情，它们是很难与公共政策挂钩。

罗伯特·艾斯顿（Robert Eyestone）

观点：公共政策就是“政府机构与其周围环境之间的关系”。分析：这种理解是从系统角度认识公共政策，认为公共政策是政府与其环境互动的结果，突出了环境因素的作用。但这种定义的外延显得过宽。“环境”一词几乎无所不包，这就使得大部分学者难以据此把握公共政策的实质内涵。

理查德·罗斯（Richard Rose）——英国学者

观点：公共政策不是某个孤立的决定，而是由“或多或少有联系的一系列活动所组成的一个较长的过程”，以及这些活动对有关实物的作用和影响。分析：尽管罗斯的定义并不十分明确，但它却包含了一中很有价值的见解，即公共政策是一个活动过程或一种活动方式，而不仅仅是一个关于做什么的决定。（图片引自）

斯图亚特·内格尔（Stuart S.Nagel）——美国学者

观点：公共政策就是政府为解决各种各样的问题所做出的决定。 分析：内格尔的这种认识是颇具代表性的一种观点。的夜，公共政策往往是针对解决各种问题的，但并非所有解决问题的政府决定都可以成为公共政策，如一些不具有合法化功能的政府就不是真正意义上公共政策。（（图片引自https://www.mediate.com/people/nagel.jpg））

叶海卡·德罗尔（Yehezkel Dror）——美国学者

观点：公共政策制定多位“在知道社会行动的两个主要方案之间进行选择的自觉性意识”，其概念可以追溯到古希腊和文艺复兴时期的政治理论。从在方案间进行选择的角度而言，德罗尔认为政策作为一种理念，可以从重商主义者关于商业方面的论著中得到启示，说得直白一点，就是从个人利益出发，做出最大价值的选择。（（图片引自http://www.porges.net/Images/Dan.Porges_Portfolio6/yehezkel_dror.JPG）） 伍启元——台湾学者

观点：公共政策是政府所采取对公私行动的指引；公共政策是将来取向的；公共政策是目标取向的；公共政策是与价值有密切关联而受社会价值所影响的；公共政策是由政府或有决策权者所采取或选择的；公共政策是具有约束性而受大多数人接收的行动指引。

以上我们列举病讨论了有关文献中一些比较有影响的公共政策的定义。上述中外学者关于公共政策的学说为我们提供了一些非常友谊的启示，即从多种角度看公共政策会产生不同的看法。

综上所述,如果需要对公共政策进行定义的话，似乎可以把其简单定义为社会公共权威在特定情境中为达到一定目标而制定的行动方案或行动准则。其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动其表达形式包括法律法规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面的指示、政府大型规划、具体行动计划及相关策略等。

在上述定义中，社会公共权威是一个较为宽泛的概念，它既包括国家政府或执政党派，又涵盖宗教团体或宗族势力，泛指具有特殊权利、能够制定公共政策的政治实体。

二、为什么要研究公共政策

研究公共政策的缘由主要表现在科学、专业和政治三个方面。

从科学角度而言分析公共政策的成因与结果有助于增进和提高社会领域的知识有助于了解社会与经济、政府与环境、问题与回应、政治与政策等多方面因素的互动关系有助于增进人们对政治行为和政府治理的理解从而加深对公共政策本质和规律的认识。公共政策是一门综合性的学科，它涵盖了社会学、经济学、政治学、历史学、心理学、人类学、法学和行政学等学科的理论与方法。公共政策领域的研究成果将极大地扩展社会科学的广度和深度。 集权和分权原则怎样影响政策制定？利益集团、公众舆论或大众传媒对政策采纳有何影响？为什么政府会突然停止对某个问题的持续关注？为什么有些问题能够进入政策议程而另一些却不能？对以上这类问题的研究习惯上被称为“政策研究”（policy study）,其所关注的焦点是理论问题。

从专业角度而言掌握公共政策的理论与方法能够使人们应用科学知识解决实际问题。换句话讲，政策分析（policy analysis）能够产生专业性建议（policy advice），通过问题的分析和描述，提供行之有效的解决办法。无论是政府内部还是政府外部的政策研究组织（即脑库、智库或思想库等分析机构）通常更关心如何使理论与实践相结合，怎样用政策知识解决问题，怎样提供有效的专业咨询，而不是专注于理论的研究和学科的拓展。 有些人想以政策分析和政策评估为职业。在最近几十年中，越来越多的政策分析从业人员把经济理论和数学、统计学的分析技术应用于政策分析实践。由此，政策分析确立了自己最基本的应用方向，即确定现在又问题（如空气污染和生活垃圾的处理）并寻求最有效的解决方案（产生最大社会净收益的方案）。政策评估（policy evaluation）往往被视为政策分析的衍生物，它评价政策在多大程度上实现了他们的目标以及产生了什么样的社会效应。 从政治角度而言政策不仅是为了科学和专业而存在而且在政治领域也具有举足轻重的地位和作用。它通过提供政治讨论的素材，促进政治意识的提高，从而完善政策制定过程，提高公共政策质量。当然，政治领域不存在价值中立，人们在判断什么样的政策“正确”、什么样的目标“合理“是，必然会产生大量的分歧。然而，即使在这样的情况下，有知也总比无知要强得多。

很多人希望从事“政策推荐”（policy recommendation）的工作，企盼利用公共政策的知识来规划和推动那些他们认为是“好”的和“正确”的公共政策，即那些服务于他们自身目标或团体目标的政策。他们可能自称是自由主义者、保守主义者、共产主义者或社会主义者，因而在什么叫“好”、什么叫“公平”、什么叫“效率”等方面存在巨大的分歧。政策推荐者的调查努力经常因价值因素而被扭曲，因为他们总是基于自己的偏好搜集数据和进行分析。政策推荐强调更多的是政治因素和政治问题。相比之下，政策研究则更具有客观基础和公正动机。

三、公共政策的作用

1. 导向功能

公共政策作为规范公众行为的社会准则，其对公众行为具有重要的引导作 用，这种引导即包括行为的引导也包括观念的引导，它告诉人们应以什么为标准，应该做哪些事和不应该做哪些事。公共政策的导向功能具有两种作用方式：一是直接引导；二是间接引导。公共政策的导向功能从作用结果看，既有正向功能也有负向功能。

2. 管制功能

为避免影响社会良性运行的不利因素出现，公共政策就要发挥对目标群体的约束和管制职能。这种功能往往通过政策的有关条文规定明确地加以表现，通常采取两种途径达到这一目标。

(1) 积极性管制。政策条文的规定突出正激励原则，即对某种行为加以物质或精神方面的奖励，以刺激这种行为重复出现的频率，从而达到减少其反向行为的目的。

(2) 消极性管制。政策条文的规定突出负激励原则，即对某种行为加以物质或精神方面的惩罚，以抑制这种行为重复出现的可能，从而达到有效管制的目的。

3．调控功能

公共政策的调控功能是指政府运用政策手段对社会生活中出现的利益冲突进行调节与控制。政策的调控作用主要体现在调控社会各种利益关系，特别是物质利益关系。在社会生活中人们有着不同的利益需求，而且表现出阶段性的特征， 利益的差别使冲突不可避免。为了平衡这种矛盾，保持社会的稳定和经济的发 展，作为政府重要管理手段的公共政策需要承担起调控社会利益关系的重任。

4. 分配功能

对社会公共利益进行分配是公共政策的本质特征。每一项具体政策都会涉及 “把利益分配给谁”这样一个问题，换句话讲，就是都要面临一个“政策使谁受 益”的问题。人的利益需要是不同的，而社会资源却是有限的，因此，政策对利 益的分配不可能同时满足所有人的需要，往往是一部分人从中获得了较多的利 益，另一部分人却不能从中获取利益或损失了原有的利益。政策的这种利益分配 功能对社会的良性运行和稳定发展有着非常直接的影响。