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一、公众议程和政府议程

政策议程:通常是有关公共问题受到政府及公共组织的高度重视并被正式纳入其政策讨论和被确定为予以解决的政策问题的过程。简单的说政策议程就是将政策问题提上政府议事日程,纳入决策领域的过程。公众议程(也称系统议程)和政府议程(也称正式议程)是两种最基本的形式。

(一)公众议程

公众议程是指某个社会问题已经引起社会公众和社会团体的普遍关注,他们向政府部门提出政策诉求,要求采取措施予以解决的一种政策议程。

从本质上讲,公众议程是一个众人参与的讨论过程,是一个问题从与其具有特殊联系的群体逐渐扩展到社会普通公众的变化过程,即一个问题引起相关群体的注意,进而引起更多人的兴趣,最后受到普通公众的关注。在这一过程中,非正式群体的情绪和大众传媒起着十分重要的作用。

公众议程往往出现在政府议程之前,是由一些片段的、零散的、不系统的或不完全成型的议论所组成的,人们对于问题的实质及其社会影响认识还不够具体,其主要目标是使公众诉求能够在政府议程中获取一席之地。尽管如此,公众议程所形成的强大推动力对政府议程的建立还是具有决定性的影响。

(二)政府议程

政府议程是指某些社会问题已引起决策者的深切关注,他们感到有必要对之采取一定的行动,并把这些社会问题列入政策范围这样一种政策议程。

政府议程的讨论是对较大范围的政策议题如何受到政府注意的一部分,只有一小部分会成为政策议题的项目。政府议程往往是由一些意义非常明确的项目所组成,具有制度化的操作程序、运行方法,其主要目标就是对与问题有关的客观事实做出主观认定。政府议程的项目既有旧的问题也有新的问题。旧有问题是指常规形式的问题,如增加工资、财政拨款、社会保障等;新问题指社会事件如大规模工人罢工、集体抗议等。

(三)公众议程与政府议程的流程

一般而言,社会问题转变为政策问题先要经过公众议程,然后才能进人政府议程。但有些时候社会问题也有可能越过公众议程直接进人政府议程,这是因为决策者有时能够主动发现问题,并把其列人自己的议事日程。

二、政策议程的基本类型

(一)外在创始型

政策诉求由政府系统以外的个人或社会团体提出,经阐释(对政策诉求进行解释和说明)和扩散(通过一定方式把政策诉求传递给相关群体)进人公众议程,然后通过对政府施压的手段使之进人政府议程。

它适用的情境包括:创始者身处政府结构之外;表达或提出一项需求;试图将问题散布到其他社会团体,最终向决策者施加足够的压力,以进人政府议程。

(二)政治动员型

具有权威作用的政治领袖主动提出其政策意向,并使其进人政府议程。在一般情况下,政治领袖的政策意向往往能够成为政府的最终决策,政治动员型以政府议程为基点,以公众议程为对象,其目标在于政策方案的执行。

(三)内在创始型

政策诉求源于政府机构内部的人员或部门,其扩散的对象仅限于体制内的相关团体和个人,客观上不涉及社会一般公众,扩散的目的是为了形成足够的压力以使决策者将问题列人政府议程。“体制内运作”是内在创始型的主要特征,政策诉求的主体并不希望建立相应的公众议程。

需要指出的是,任何政策议程的建立都是公众议程与政府议程交互作用和影响的结果,其过程表现为不同政治力量的不断组合与分化,既涉及体制内又涉及体制外,现实的情况绝不会像上述模型所归纳的那样抽象和简单,对具体问题还要进行具体分析。

三、政策议程的建立条件

现代社会存在着大量需要加以解决的问题,而政府所掌握的公共资源和输出政策的能力却是很有限的,这无疑就注定了社会的公共需求与政府的供给能力之间存在尖锐的矛盾。因此,总有一些社会问题能够顺利进人政策议程,而另一些则不能。那么,社会问题需要具备哪些条件才有进人政策议程的更大可能呢?

(一)公民个人的作用

从某种意义上讲,很多具有公共性质的问题都是由私人问题而引发的。比如,一个人对延迟退休问题感到强烈不满,他有可能忍气吞声、自认倒霉,或偶尔在亲朋好友间发发牢骚。这时,无论是对他还是对其他人而言,这只是一个私人性质的问题。但是,他还可以釆取另一种方法,比如将自己的问题告知公众和媒体,或将与之有类似看法的人组织起来,掀起一场群众运动,向政府有关部门提出抗议,或以正当形式展开对话并提交政策议案。上述行动很可能导致反对意见的出现,从而形成讨论的局面,许多人就这样直接或间接地卷人到了这一事备中。还需要强调的一点是,非正式关系在政策议程建立过程中起着一定的作用。所谓非正式关系,是指超出法定组织制度和工作程序的人际关系,如老乡、亲属、同学、朋友等关系。通过这类关系,个人所提出的问题很有可能被决策者列人政策议程。这是因为非正式关系的突出特点就是相互的亲近与信任,有很强的互动作用。

(二)利益团体的作用

任何利益团体都有自己的利益诉求,在社会中它们寻求着某种合理的平衡状态。如果出现的某种情况威胁到这种平衡状态的存在,那么它们就肯定会做出必要的反应。比如,当个体零售商的利益受到大批发商的威胁时,他们就会通过其同业组织要求政府采取必要的行动以保护他们的利益;再如,当国内化工企业发现进的化工产品威胁它们的价格和利润时,它们就会设法要求政府对化工产品的进口量加以限制。此外,某个利益群体从政府那里得到一定的特惠政策时,其他利益群体也有可能做出相应的反应(在体制改革和机构重组当中,利益团体的作用能够得到更为直观的表现,争权夺利的斗争完全表面化)。

(三)政治领袖的作用

在任何国家和地区,政治领袖都是决定政策议程的一个极为重要的因素,而且经常是起关键性和决定性作用的因素。政治领袖在政策议程建立过程中所发挥的特殊政治作用是无可替代的。他们不管是出于公众价值观和政治使命感还是出于个人需要和团体利益的考虑,都会密切关注社会中出现的这样或那样的问题,提出对这些问题的一些解决方案,并在可能的条件下将其告知公众以引起必要的回应。在政治舞台上,政治领袖作为决策系统的核心,其对政策议程的影响力往往来自制度的授权,他们常常扮演政策议程主要决定者的角色,其政策建议几乎可以自动地提上政府议程。这里需要指出的是,政治领袖对社会问题的关注往往带有明显的个性色彩,他们对问题的认定受多种个人因素的制约,如个性特征、成长经历、受教育情况等。在建立政策议程的过程中,这些个人因素往往会与公共问题交织在一起,并以国家和公众的名义加以表现。

(四)政府体制的作用

一定的政府体制从制度上规定了信息的沟通渠道和利益的表达方式,从而形成了协调各种利益关系的组织机制。政府体制涉及组织结构、工作程序、代表制度、选举制度等多种因素,这些因素对政策议程的建立都有很大的影响。政策议程能否建立,很多时候取决于政府体制的开放程度。社会问题能否被政府所关注不仅依赖于社会大众的发动,而且还需要政府系统自身的努力。

(五)大众传媒的作用

大众传媒在推动政策议程建立的过程中起着非常关键的作用。首先,它能把少数人发现的问题广泛传播,以争取多数人的理解与支持,从而为建立公众议程创造了条件。其次,它能制造强大的舆论压力,促使政府决策系统接受来自公众的愿望和要求。再次,它是连接公众与政府决策系统的桥梁,使公众参与决策成为可能,从而扩大了政策问题的来源。最后,它能发挥政府决策系统外脑的作用,是政府决策系统了解和掌握社会信息的重要工具。

(六)问題自身的作用

社会问题的明朗化程度对政策议程的建立具有非常重要的影响。明朗化的社会问题最容易引起社会公众的普遍关注和政府决策系统的政策反应。一般来讲,问题明朗化的程度是问题严重与否的一个重要标志,从而是促成政策议程建立的基础条件。当然,如果只有明朗化事件才能导致政策议程建立的话,政府决策系统就只能做到“头痛医头,脚痛医脚”就像一个庸医,始终处于被动状态。政府不是救火队,“有事则忙,无事则闲”绝非好的运行模式。所以需要政治领袖以积极的姿态,立足现实,预测未来,及时洞察潜在的问题。例如,我国今年来房地产行业发展迅速,大量资本纷纷涌入房地产行业。

四、政策议程的触发机制

(一)触发机制的影响因素

在公共政策制定的早期阶段,触发机制变现出极其重要的作用,它有助于识别和澄清面临的问题。但那些涉及触发机制的活动,常常隐含在一些日常生活中发生的事件背后,具有一定的隐性特征,很难直接被察觉到。

触发机制作为公共政策的催化剂,其作用的发挥源于三个影响因素的互动:

1.范围:范围指的是受触发机制影响的人员数量和地区规模。如果一个事件对社会中多数人或多数地区构成影响,那么它必然具有普遍的社会意义,从而使采取相关行动的要求具有了广泛的社会基础。

2.强度:强度是指公众的态度反映。如果发生了某种意外,但得到了公众的宽容和接受,那么随后出现的平和态度就不会引发相关的政策议程。反之,如果这个事件引起担心与愤怒,导致舆论哗然,那就必然会使政策制定者予以高度重视。

3.时间:时间是指触发机制产生的时间。据此,可以把触发机制划分为瞬间机制和持续机制。前者指很快就能够广为人知的事件,如汶川大地震,马航失踪事件;后者是指需要经历一段时间酝酿过程的持续事件,如艾滋病问题。

(二)触发机制的类型

触发机制作为公共政策的潜在先导,产生于内部(国内)和外部(国外)两种不同的环境,因此可以区分为内在的触发机制和外在的触发机制两种类型。

1.政策议程的内在触发机制

(1)自然灾害:自然灾害的发生不受个人或者政府从事活动的影响。自然事件及其结果却可能极大地影响政治,如政治价值观的改变、政治优先顺序的改变等。如2008年汶川地震后,整个汶川的社会经济都遭到空前的破坏,政府也迅速制定“一揽子”抗震救灾政策用以帮助灾区恢复与重建。

(2)经济灾难:经济事件并非只会对经济领域构成影响,它的发生同样会给社会生活和政治生活带来影响。如2008年金融危机导致大量银行倒闭的连锁反应,进而触发对金融监管的社会要求。

(3)技术突破:技术创新为社会带来了源源不断的发展动力,它可以实实在在的改变人们的日常生活和社会关系。随着互联网技术的进一步发展,不仅改变了普通人的生活方式,而且改变了政府的管理方式,如建立电子政务,智慧政府等。

(4)生态变迁:人类生存最为必要的一些资源,多是不可再生性的资源。随着人口的激增以及资源的不合理利用,产生了一些过去从未考虑过的政策问题,如水污染、水土流失,沙尘暴、雾霾等灾害。

(5)社会变迁:随着社会中大多数人对社会价值、行为规范、政治理念和政府责任等方面态度的转变,使社会生活方方面面都随之产生很大的变化。我国从计划经济向市场经济转轨,促使公共政发生很大的转变。

2.政策议程的外部触发机制

(1)战争行动:受到他国的武力侵犯是外在触发机制最为典型的例子。即使本国没有直接卷入战争冲突之中,但也会受到间接的影响,可能成为与冲突有关的活动参与者。

(2)地区与国际冲突:除了战争这种国家间的大规模冲突之外,在全世界多个地方都有小规模冲突出现,例如巴以冲突、朝核危机、伊拉克战争等

(3)经济对抗:各国在经济领域存在的博弈是一个不争的事实。当一个国家以损害他国的方式制定公共政策时,就不可避免的会导致经济对抗,甚至经济报复行动,带来双边关系的恶化,如欧美经济冲突、美日贸易摩擦、反倾销政策、贸易壁垒的形成等

(4)新式武器与力量失衡:新型武器的出现不仅对国家间的关系具有显著的影响,而且对整个国际政治体系也会带来冲击。如美国作为新式武器的“超级大国”,为维持其超级霸主地位,采取一切办法限制他国扩充或者拥有大规模杀伤性武器。(朝核问题、伊朗问题)

(三)政策议程与突发事件

美国政策学家安德森在其《公共政策制定》一书中对政策问题作了详细阐述,他认为下列因素促成了政策议程的建立。

1.突发性重大事件:往往会使形势发生逆转,从而成为社会各界关注的焦点,引起政府的高度重视。

2.抗议活动(包括使用暴力手段)。激烈的利益表达形式,往往带有某些反常规的行动特征示威游行、静坐斗争、绝食抗议、暴力冲突、武装对抗等。社会问题已经发展到非常严重的地步,只有新的政策选择才能平息由抗议所引发的混乱局面是建立政策议程的有效方法,但不是最佳的途径:政府可以有效控制,采取一定程度的妥协,建立相应的政策议程;也有可能造成社会失态,形成与政府的严重对立,对既成的社会秩序构成威胁。

3.媒体的特别关注和报道。为制造新闻、为增加发行量、为公众利益,不可避免地会出现不真实的报道,这对政策议程的建立也会产生一些负面影响。

五、实质性议程和象征性议程

(一)实质性议程

实质性议程往往涉及一些社会影响非常广泛、具有潜在和爆炸性特征的公共政策问题。这些议题的重要性和复杂性使其不可避免地带有冲突的特性。他们通常会在公众中、决策者中以及二者之间引起争议,从而存在导致重大冲突的可能性。

一个政策问题进入实质性议程必须具备三个条件:1.公共资源的分配涉及重大的利害关系;2.议题引起公民和决策者的密切关注;3.议题包含了发生重大变化的可能性。

一般来说,经济领域存在的问题往往会涉及谁出钱和谁受益的问题,并由此产生大量的政治冲突。如税收问题,政府要利用公共权威对一些人高征税,对一些人低征税,决策者要确定收入的钱如何分配,需要投入哪些公共项目和计划,这些变动将涉及广泛的利益关系。但随着经济的发展,越来越多的非经济问题引起公众的广泛关注,进入到公共政策的实质议程,如民族问题、环境问题、人口问题、交通拥堵问题、雾霾等。

(二)象征性议程

在政策议程中,不仅存在占主导地位的实质问题,而且存在大量需要解决的象征性问题,他们同样分享了政治的聚光灯。象征性问题注重的是价值而不是资源。比如,树立良好的公民观念就是一个典型的象征性问题,它所关注的不是权利多少,而是社会行为的对与错。象征性问题如果解决不好同样会给社会带来许多麻烦。

美国政府之所以对焚烧美国国旗的举动做出迅速反应,多半不是考虑到公众的不安情绪以及社会的治安需要,而是考虑到价值观的损害和爱国主义的需要。同样婚姻、家庭暴力、虐待儿童之所以引起公众和决策着的密切关注,并非存在尖锐的利益冲突,而是社会观念方面的问题。

六、政策议程建立的障碍

(一)政治原则的偏离

任何国家都有被其视为立国之本的基本政治原则,坚持这些原则,是政府义不容辞的职责。因此,政策诉求一旦偏离了这些原则,政府就会通过各种方法将其排斥在政策制定系统或制度化程序之外,有时甚至是在其提出之前或接近相关的政策领域之前就会被改变或扼杀。

(二)价值体系的排斥

价值体系涉及社会的基本观念及其信仰倾向,是人们思考的依据和行为的准则。任何社会都有其占主导地位的价值体系,它排斥特定的社会问题和政策选择方案进人政策议程。换句话讲,如果提出的政策诉求与社会价值体系不符,就难以形成公众议程,更不可能转化为正式议程,即政府议程。

(三)政府体系的封闭

如果政府体系保守,决策过程封闭,民选代表不能代表选举人的利益,那么公众与政府联系的渠道就会出现障碍,公众的呼声和愿望就很难为决策者所知,人们不仅无法与决策者进行必要的沟通,而且不能通过问题讨论等形式参与政策的制定过程。在这种情况下,公众认定的社会问题很难进人政策议程。当然,我们并不否认政府的“暗箱操作”有时是切实可行的甚至是惟一可行的办法,但这并不是没有限度的。公共政策事关公众的利益,必须接受公众的检验,一个保守的政府、一种封闭的体制难以产生有效的政策。

(四)承受能力的超重

任何一种政策问题的提出,如果超出了决策者的承受能力,就会受到他们的排斥或回避。即使这种问题的提出对社会有利,符合时代潮流,往往也难以进人政策议程。

(五)表达方式失当

有些问题本可以通过法定的正常渠道提出,却偏偏要选择非正常渠道;明明可以在正式场合上讲,却偏偏要进行地下活动;明明可以采用平和形式提出政策诉求,却偏偏要采取过激的形式。表达方式的失当,很多时候使本该列人政策议程的问题没有被列人。